温家宝总理在十届人大三次会议的《政府工作报告》中讲到“深化政府机构改革”时说：“按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，完善机构设置，理顺职能分工，严格控制编制，实现政府职能、机构和编制的科学化、规范化、法定化”。本文拟结合山西实际，就机构编制法定化谈点粗浅认识，以期就教于关心机构编制法治建设的同志们。
　　机构编制的立法缺失
　　宪法作为国家的根本大法，对我国国家机关的机构编制作了高度概括的原则性规定：“一切国家机关实行精简的原则，实行工作责任制，实行工作人员的培训和考核制度，不断提高工作质量和工作效率，反对官僚主义。”我国的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》也只是对地方各级人民政府的职权、人民政府所属工作部门设立程序作出了原则性规定。回顾建国后的历次机构改革，我们所依据的主要是党中央和国务院的相关政策文件。勿庸置疑，这些文件当然属于具有很高权威性的政策规范，但远非法律层面的强制性规范。
　　我们经常说的一句话是：“编制就是法律，编制就是法规。”这种说法实际上反映的只是编制在从事机构编制管理工作人员心目中的重要地位和作用，或者说只是一种主观愿望和企盼。根据我国《立法法》的规定，法律的制定权在全国人民代表大会及其常务委员会，行政法规的制定权在国务院，地方性法规的制定权在省级人民代表大会及其常务委员会。遗憾的是，到目前为止，我国尚没有一部单独为规范机构编制订立的法律，我省也没有一部单独规范机构编制的地方性法规。现有的以省委、省政府和省编委名义颁发的有关机构编制管理的规定、办法、通知等只能列入地方性规章的范畴，其效力上升不到法规的层次。
　　由于立法的缺失，给机构编制管理留下了较大的人治空间。例如，某地拟单独设立林业行政部门，它既可以本地林业欠发达，需要加强森林培育为理由，也可以本地林业已经很发达，这么大的产业需要加强政府监管为理由。在这样正反都有理的“理由”面前，拟不予设立的理由往往是苍白无力的，最后不得不拿出“机构限额有限，不得突破”的规定，作为最后一道防线。机构设置如此，编制的分配使用更是如此。多几个编制，少几个编制，没有一个明晰的界限，编制的最后确定往往是经过一番讨价还价的博弈之后相互妥协的结果。
　　消除对机构改革的误解
　　根据相关信息资料，2004年山西省财政供养人数与人口之比已由上世纪末的1：28上升为1：24。面对这一严峻形势，许多同志提出质疑：“机构改革怎么越改越多了?”很自然，机构改革的具体执行机关各级编制部门再次成为众矢之的。不可否认，财政供养人数的上升，与机构改革的初衷是相悖的。但是，把财政供养人数的非正常增长简单地归咎于机构改革，则有失偏颇，也无助于问题的最终解决。
　　首先，机构编制的精简并不等于财政供养人数的精简，上世纪末的党政机构改革，省政府行政编制精简48％，市县政府行政编制精简20％，客观地讲，省、市、县机构编制的精简是实实在在的，富余人员的分流也是到位的。问题的关键在于，要对富余人员的分流去向进行具体分析。在新的历史条件下，我们不可能再搞“六一下”，也不能再搞“六二压”。把富余人员安置好，是保持社会稳定和政治安定所必须。所以，安置到全额拨款事业单位，符合规定条件的准予离岗或提前退休，成了富余人员分流的两大主要去向，真正“下海’’的不能说没有，但只是凤毛麟角。
　　其次，不断补充新鲜血液，是保持党政机关充满活力和运转高效所必须的。公务员队伍“凡进必考”已成制度。党政机构改革后的空编单位，严格按照规定程序，吸收录用国家公务员和党的机关工作人员。除此之外，国家还规定将部分转业军官带编制安置到公务员队伍中来(事业单位早已实行类似政策)。这些措施的实行，在为国家公务员队伍增添新鲜血液的同时，也必然造成了财政供养人员的增加。
　　第三，财政供养人员的大头在事业单位，而非党政机关。就全国而言，财政供养人员大约为4800万，其中事业单位4000万，党政机关只占零头。媒体往往习惯地将财政供养人数与人口总数之比称为“官民之比”，实在是个误会，“官”的概念在这里被无限延伸了。且不说事业单位绝大多数人员并非“官员”，至于党政机关和事业单位的离退休人员(仍属财政供养范畴)任何职务都没有了，则更与“官员”二字不沾边。
　　第四，财政供养人员还包括享受遗属生活困难补助的人员。按照我国的相关规定，国家机关事业单位工作人员死亡后，其没有固定收入的配偶、未成年子女以及丧失劳动能力的父母，均享受定期生活困难补助，按月发给。这些人员既无国家工作人员的身份，更不占编制，但按一定的标准每月给予财政补助。
　　所以，对财政供养人员的膨胀要做具体分析，这里有正常增长(如离退休人员)和非正常增长(如无执法主体资格的聘用执法人员)之分。遏制财政供养人员的过度增长，单纯地寄希望于机构改革不现实的。各级机构编制部门作为负责机构改革的职能部门，其权力、职能是有限的。根据权责一致的原则，由各级编制部门承担超出其职权范围的无限责任，也是不现实的。
　　走机构编制法定化之路
　　机构改革“精减——膨胀——再精减——再膨胀”的怪圈，更准确的描述应该是“机构编制精减——财政供养人员膨胀——机构编制再精减——财政供养人员再膨胀”。今年“两会”期间，人大代表、政协委员对我国“民官比”已经高达26：1，行政成本高出世界平均水平25％的现状给予了高度关注。怎么办?墨守成规，沿着老路子走下去，不行；坐而论道，无所作为也不行；采取行政手段，一刀切，一锅煮，硬性裁减冗员的简单办法更不行。出路只有一条，那就是走机构编制管理法定化之路。
　　历次机构改革，效果虽不能尽如人意，但已经积累了宝贵的经验，形成了一套行之有效的地方性规章、制度和办法。依照我国《立法法》和《山西省地方立法条例》的规定程序，提出我省机构编制的专项法规(草案)的时机已经日趋成熟。适时地将我省机构编制专项法规的工作列入省人大立法规划，扭转我省地方机构编制管理无法可依的状况，已成为当务之急。有的省份(如广东、青海)已经走在了前面，为我们开创了成功的先例。
　　强调机构编制的法定化，并不是弱化或放弃机构编制管理部门的行政权力，更不是推卸和转嫁行政责任。恰恰相反，机构编制的法定化，使机构编制管理纳入依法行政的轨道。《山西省地方立法条例)第四条第一款规定：“地方立法必须遵循依法确立的基本原则；防止不适当地强调地方和部门利益，避免不合理的规定公民、法人、其他组织的义务和国家权力；除规范机构编制的专项法规外，不得规定机构设置、人员编制等内容。”因此，地方性法规的制定不可能替代和包揽机构设置、人员编制等行政行为，而是为机构编制部门依法行政提供了法规依据和保证。
　　财政供养人数的增长以及与之相联系的国家公职人员职务消费的膨胀，事关国计民生，事关社会主义和谐社会的构建，已经引起举国上下的严重关切。在当前情况下，将上述两项内容纳入国民经济和社会发展计划、预算是必要的、可行的。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》赋予了县级以上地方各级人民代表大会“审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算以及它们执行情况的报告”的权力，也赋予了县级各级人民政府“执行国民经济和社会发展计划、预算”的权力。将财政供养人数和公职人员消费纳入国民经济和社会发展计划、预算，并经法定程序予以审查批准后执行，有利于政府相关部门各司其职，形成合力共同遏制这两大块超常膨胀的势头，也有利于各级最高权力机关(人大)对执行机关(政府)的监督。在这里，任何的失职、渎职和行政的不作为、胡作为，都要承担相应的法律责任，真正体现权责一致的原则。
　　一面是立法的缺失，一面是需要依法解决和处理的诸多难题，这就是机构编制管理面临的现实。机构编制法定化，需要有一个相当的过程，抓而不紧或操之过急都不可取。我省现行机构编制管理的政策规定和具体办法，有以省委、省政府名义下发的，也有以省编委、省编办名义下发的。防止不适当地强调地方和部门利益，是提高立法质量的重要一环。在进入立法程序之前，应对现有相关文件进行清理归纳。哪些是仍然适用的，哪些是已不适用或不完全适用的，哪些是与现行法律、法规相违背的。在深入调查研究和广泛征求吸纳各方面意见的基础上，拿出科学的、可行的方案。在这里，我们尚有大量艰苦细致的工作要做。