同志们：
今年6月，国务院召开全国农村税费改革试点工作会议，研究分析农业税取消后农村经济社会发展面临的新情况、新问题，部署下一阶段以税费改革为主要内容的农村综合改革工作。会议要求，今年每个省至少要选择1个地区（市）或若干县进行农村综合改革试点。按照中央要求，我们经过广泛调研，决定选择在全省有代表性的长治市和古交、左云、右玉、静乐、阳泉郊区、祁县、中阳、高平、翼城、临猗等10个县进行乡镇机构改革试点，为下一步全面推进乡镇机构改革探索路子、积累经验。试点工作在明年年底前完成。我们召开这次会议，就是要对全省乡镇机构改革试点工作进行安排部署。
下面，我讲几点意见。
一、充分认识农村免征农业税之后的新形势，切实把乡镇机构改革作为巩固农村税费改革成果的一项重要措施来抓
2000年，根据中央要求，我省选择代县、太谷、襄垣、泽州和临猗五个县进行农村税费改革局部试点工作。2003年，按照中央的统一安排部署，我们在全省全面推开农村税费改革试点工作。去年12月，省委、省政府决定，从今年起，全省全部免征农业税及其附加。至此，数千年的“皇粮国税”成为历史，农村分配关系逐步规范，农民从改革中得到了实实在在的实惠，全省呈现出农民生产积极性高涨、干群关系明显改善、农村经济社会稳步发展的喜人局面。但同时我们也要清醒地看到，随着农业税的取消，一些农村原有的深层次矛盾开始凸显，有的还引发了一些新情况、新问题。这也提醒我们，免征农业税只是农村税费改革的重要一步，并不意味改革已经完成，由此引起的涉及面更广、层次更深的改革才刚刚破题。只有下决心推进农村综合配套改革，才能巩固和发展农村税费改革已经取得的成果，才能保证社会主义新农村建设的顺利进行。我国历史上几次大的赋税制度改革，从隋唐的“租庸调”、“两税法”，到明清的“一条鞭法”、“摊丁入亩”，每次改革农民负担在下降一段时间后都会涨到一个比改革前更高的水平，始终没能跳出周而复始的“黄宗羲”定律。究其原因，十分重要的一条就是在税制改革之后，没有进行更深层次的经济和社会管理体制方面的改革，巩固改革成果的保障机制没有建立起来。也正是基于对这一问题的深刻认识，中央提出要巩固农村税费改革成果，全面推进农村综合配套改革。
农村综合配套改革，关键在乡镇机构改革。从我省实际看，现行乡镇管理体制与农村经济社会发展的形势还很不适应。一是乡镇机构人员偏多。全省1198个乡镇，现有乡镇党政、事业编制62797个，加上临时聘用人员1399人，平均每个乡镇有53个人吃财政饭。过去乡镇一级承担的具体事务比较繁琐，随着农村税费改革的推进和乡镇工作重心的转移，乡镇一级不应该也没必要再用这么多人。而且随着面向农民的收费、集资、摊派的全面取消和免征农业税政策的施行，很多乡镇收入渠道减少，已经暴露出财力不足的问题。二是乡镇政府职能不适应社会主义市场经济的发展。乡镇机构设置层次多，部门职责交叉重复，行政效率低下；政企、政事、政社不分，政府包揽了许多本应由企业、市场、社会团体和中介组织管的事，该管的事没有管好，不该管的事管得过多；行政执法随意性大，侵权行为时有发生，导致干群关系紧张。三是债务负担沉重。全省乡镇债务累计已达22.3亿元，平均每个乡镇186万元。不把乡镇管理体制理顺，不把过多的机构人员减下来，就无法建立起防止农民负担反弹的长效机制，农村税费改革的目标就很有可能落空。
现在，我们已经从总体上进入到以工促农、以城带乡的发展阶段，党的十六届五中全会提出了建设社会主义新农村的重大历史任务，明确提出全面深化以农村税费改革为重点的综合改革，加快推进乡镇机构、农村义务教育、县乡财政体制、农村金融和土地征用等方面的改革。我们要充分认识推进乡镇机构改革的重要性，切实把乡镇机构改革作为巩固农村税费改革成果的一项重要措施来抓，为加快农村经济社会发展和社会主义新农村建设奠定坚实的基础。
二、把握关键环节，积极稳妥地推进乡镇机构改革试点
对于这次乡镇机构改革，中央明确提出，衡量改革成效的关键看四条：是否有利于巩固农村税费改革成果，确保农民负担不反弹；是否有利于提高工作效率，降低行政成本；是否增强了为“三农”服务的功能，促进农村经济社会发展；是否提高了依法行政的能力，促进农村社会稳定。同时要求在改革中严守“确保机构编制只减不增、确保社会稳定”两条“底线”。按照中央的要求，我省乡镇机构改革的主要目标是：通过转变乡镇职能，整合事业中心（站所），精简机构人员，提高社会管理和公共服务水平，降低行政运行成本，减轻财政和农民负担，巩固农村税费改革成果，促进农村经济社会协调发展，逐步建立与构建社会主义和谐社会相适应的服务型、法制型的乡镇管理体制与运行机制。各试点市县要按照这一目标，紧密结合本地实际，创造性地开展工作，重点抓好以下几个方面：
1、切实转变乡镇政府职能。推进乡镇机构改革，不是简单地减少几个人、合并几个机构，而是要通过改革，把政府该管的事实实在在地管好，不该管的事坚决交给市场、企业、社会团体和中介组织。这次乡镇机构改革试点，要适应农村生产力发展和完善社会主义市场经济体制的要求，重新界定乡镇职能，切实提高行政效能，着力构建行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的乡镇行政管理体制和运行机制。要改进乡镇工作的方式方法，从直接办企业、抓生产经营、催粮催款、收费罚款等繁琐的事务中解脱出来，把工作重点放在改善发展环境、提供信息服务、维护社会稳定等方面，进一步加强社会管理和公共服务，促进农民增收，努力建设服务型政府。乡镇不得包办企业投资决策，不得代替企业招商引资，不得直接干预企业和农民的生产经营活动，党政干部不得在企业兼职。乡镇政府机构要通过改革，进一步落实党和国家的法律、法规、政策，加强社会治安综合治理，化解农村社会矛盾，维护农民合法权益，确保社会稳定；要着力抓好农业综合生产能力建设和农村基础设施建设，大力发展农村公共事业，切实提高公共服务水平。
需要特别强调的是，乡镇政府转变职能，必须理顺县乡关系。各试点市县要结合这次乡镇机构改革，全面清理省、市、县三级下达给乡镇的一票否决和评比达标项目。凡不是中央和省委、省政府确定的一票否决项目，以及不应由乡镇承担的评比达标项目，一律取消。对保留的评比达标项目，要严格进行规范，不得随意扩大评比检查内容和范围。今后，凡法律、法规规定由县级政府及其部门承担的职责，不得转嫁给乡镇政府承担。上级有关部门需要乡镇配合的工作，要提供必要的财力保障，并赋予相应的权限。
2、整合机构,重新核定人员编制和领导职数。在2001年全省乡镇机构改革过程中，我们对乡镇机构设置和人员编制进行了精简和规范，但由于多方面的原因落实不够好。按照免征农业税后对乡镇机构编制配备的新要求，各试点市县要对乡镇机构、编制、领导职数作出进一步的调整、规范和精简。一是调整规范乡镇机构和编制。乡镇党政机构，要按照精简、统一、效能和因地制宜的原则，可综合设置办事机构，也可以根据工作实际不设机构，只设若干工作岗位。乡镇事业单位，要将农业技术推广、畜牧兽医等以技术服务为主的机构纳入县以上职能部门的服务网络建设，按服务区域综合设置，其机构、人员及经费由县级有关部门统一管理，经费由县级财政予以保障，其他中心站所整合为一个农村综合服务中心，人财物由乡镇管理。今后，乡镇一律不设自收自支事业单位，已经自行设置的要转制为企业，不能转制的要予以撤销。乡镇行政编制和事业编制总量由省机构编制部门统一管理，县级机构编制部门在核定的编制总额内加强管理，5年内只能减少不能增加。二是精简乡镇党政领导职数。目前，全省乡镇领导职数平均为11.4个。改革后，乡镇党委、人大、政府领导职数原则上控制在7-9名以内。各试点市县要按照这一要求，控制乡镇领导职数配备，坚决清理超职数配备的领导干部。要扩大乡镇党政领导班子交叉任职，乡镇党委书记可兼乡镇长或人大主任。三是积极推进乡镇事业单位机构改革。要按照分类指导和政事分开、事企分开的原则，在上轮改革的基础上充分界定各事业中心的职能，行政职能要收归政府，生产经营性服务要坚决推向市场，公益性服务职能进行重新整合，加以强化。要积极探索公益性服务职能的有效实现形式，可以保留公益性事业机构，也可改制为经营实体或中介服务组织，由政府通过项目招标、签订合同、政府采购等方式向其购买服务，逐步由“养人”为主向“养事”为主转变。
3、切实搞好乡镇超编人员分流安置工作。这是改革的难点和关键。2001年乡镇机构改革，目前全省还有近7000人没有分流到位。在上轮机构改革时间不长的情况下，继续用提前退休或提前离岗的方式分流人员的空间已经很小。广大乡镇干部为农村改革、发展、稳定做出了重大贡献，现在因形势变化有一部分需要分流出去，我们不能简单地把他们一推了之，必须给他们一个妥善的安排，该由财政补贴的要拿钱，该进社保的进社保。各试点市县要高度重视这项工作，在不增加财政开支、不将分流人员简单推向社会的前提下，积极探索分流人员安置的方式和途径，切实解决人员分流不到位的问题，特别是要真正解决过去有些地方存在的“分而不流、流而不走”的问题。对临时人员，要坚决予以清退。对乡镇使用的未经过组织、人事、编制、财政、劳动部门办理录用手续和劳动用工手续的，要一律清退。分流安置工作要公开进行，接受各方面的监督。
4、妥善解决撤并乡镇遗留问题并继续撤乡并镇。据调查，上次撤并乡镇工作，有个别市县还留有尾巴，有的把乡镇变为留守处、办事处、工贸区等，仍行使乡镇政府职能，这次改革必须撤并到位。与此同时，要根据实际情况继续撤并乡镇。经过上一次的撤并乡镇，全省乡镇规模有了很大的提高，但与兄弟省份相比，仍然偏小，有250个乡镇人口不到1万，其中有43个人口不足5000，还有相当的撤并空间。要综合考虑地域、人口、面积、交通、通信、经济社会发展水平、山川不同特点、群众生产生活习惯和认可程度等多种因素，合理确定乡镇规模。
5、切实加强乡镇机构编制管理。这是巩固改革成果的关键所在。要建立乡镇编制实名制和公示制，严格乡镇机构编制管理，坚决堵住不按编制乱进人的口子，建立有效的乡镇机构编制管理机制。乡镇行政事业编制由省一级实行宏观管理和总量控制，5年内不得突破；乡镇领导职数一经确定，不得擅自改变。这要作为一条铁的纪律。要进一步建立健全机构编制管理和财政预算管理相互配套的约束机制，组织、人事、财政部门只有在编制部门核定的编制和职数范围内，才能配备领导干部、核定工资、核拨经费。要建立健全乡镇机构编制管理台帐，实行机构编制管理证制度和控编进人通知单制度，严把乡镇行政事业单位进人关。行政事业单位满编后一律不准增加新的工作人员，乡镇领导干部调整交流必须在编制内和职数内进行。要将乡镇机构编制工作纳入对县乡主要领导干部的考核内容，实行县乡主要领导机构编制工作年度考核和离任考核。要加强机构编制监督检查，对部门干预、违规设置机构、超职数配备领导干部、超编进人等违反机构编制管理政策规定和纪律的行为，要严肃查处。今后，凡领导干部超职数的，要追究县（市、区）委书记的责任；凡人员超编的，要追究县（市、区）长的责任。
三、加强组织领导，确保乡镇机构改革试点工作顺利进行
乡镇机构改革试点工作涉及面广、政策性强、影响大。各试点市县党委、政府要把这项工作摆上重要议事日程，切实加强组织领导，认真抓好落实，确保圆满完成改革试点各项工作任务。
一是要切实加强领导。各试点市县党委、政府要充分估计这次改革可能面临的困难和问题，采取切实可行的组织措施和对策。党政主要领导要负总责，一把手要亲自挂帅。要组织得力的工作班子，把具体任务落实到有关部门。各级机构编制部门要充分发挥牵头、把关作用，深入基层，调查研究，制定改革方案，抓好督促检查；组织、人事、劳动保障部门负责干部配备、人员定岗分流等工作；纪检监察、审计部门负责改革纪律监督和审计监督等工作；其他相关部门要根据乡镇职能转变等情况，建立适合乡镇工作特点的考核评价体系。各部门之间要分工负责，密切配合，形成党委政府统一领导，相关单位各负其责、密切配合的工作格局。
二是要抓好工作落实。这次会议之后，各试点市县要抓紧时间，立即着手开展工作。要在充分调查研究的基础上，认真制定本辖区乡镇机构改革的实施意见，经上级编制部门审核后，报上级党委、政府审批，并报省编制部门备案。改革方案要周密翔实，每个步骤环节都要有切实可行的组织措施和明确的处理办法。方案报批后，各地要抓紧实施，尽量把工作往前赶。在乡镇机构改革试点工作完成以前，乡镇党政一把手原则上不能调整。省市两级要加强对试点工作的指导督促，随时掌握工作动态。发现问题，及时妥善处理。
三是要加强宣传引导和纪律约束。试点市县要搞好政策宣传，提高改革工作的透明度，把改革政策原原本本地交给乡镇工作人员。要深入细致做好思想政治工作，争取广大乡镇干部职工的理解和支持，努力营造宽松和谐的改革氛围，确保改革的平稳推进和社会稳定。要严肃机构编制纪律，不能以这样那样的理由对改革任务打折扣，更不能擅自增设机构，提高机构规格，增加人员编制和领导职数。要严肃组织人事纪律，人员分流工作要贯彻以人为本的原则，确保社会稳定。要严肃财经纪律，严格按照财务制度和国有资产管理制度办事，防止借改革之机违规转移资金，私分钱物等。各级各部门特别是省直部门，要树立大局观念，带头执行机构编制管理规定，不得干预市县的机构设置、职能配置和人员编制核定，不得要求上下级机构完全对应。对违反纪律和规定的要严肃处理，决不姑息迁就。
同志们，这次乡镇机构改革试点工作，是新形势下农村上层建筑的一次重大变革，会遇到很多新情况、新问题、新矛盾。省里制定的试点工作指导意见，在很多方面只作了原则性规定，给实际操作留下了比较大的空间。各试点市县要克服畏难情绪，积极开展工作，省委、省政府不会让改革走在前面的市县“吃亏”。在遵循改革的指导思想、总体要求和政策原则的前提下，要结合各地实际，大胆进行创新，为全省全面推开这项改革积累经验。 |
